半月谈记者 梁晓飞 王劲玉

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各地近年来大力推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，通过放权赋能，乡镇政府“权小责大”的困局得以改善，基层治理体系加快重塑。伴随权力下放，面对刚性的行政执法规范，基层干部传统的柔性工作方式遭遇挑战，特别是在改革衔接过渡阶段，一些基层干部存在身份之惑。

一会儿唱红脸，一会儿唱白脸

中部地区一名乡镇干部向半月谈记者讲出他的困惑：随着越来越多的执法权下放，过去跟群众打成一片的乡镇干部，突然成了群众“对立面”。

“乡镇一些商户经营不够规范，过去县工商局执法人员经常下来检查，有时商户不理解有意见，闹得不愉快，但该处罚的都会处罚。下达处罚通知后，我们乡镇干部就上门做工作，这样既把工作干了，也不会让群众有意见。”这名基层干部说，乡镇是熟人社会，作为老百姓的贴心人，许多时候扮演着“和事佬”的角色，但现在不得不直接和群众起冲突。

村干部和农户一起采摘茄子

随着乡镇综合执法改革的实施，大批行政处罚权集中下放，各乡镇组建了综合执法队伍，从露天焚烧秸秆、无照经营，到占用耕地、违规挖砂采矿等违法行为，都由乡镇、街道执法，涉及自然资源、生态环境、交通运输、卫生健康等多个领域，过去基层“看得见却管不着”的不少问题得到解决。

然而，基层工作千头万绪，不少人身兼数职。改革后，有人既是包村干部，也是执法队员，前一刻还在跟群众敞开心扉谈心谈话，下一刻就要跑去开罚单，身份之变带来诸多新挑战。

“过去碰到问题以劝说为主，一来二去大家就成了朋友。现在发现问题就要依法处理，老百姓接受不了，工作可能更不好干。”中部地区一名镇长说，哪些该罚、怎么罚、罚完怎么办，执法权力下放，能否接得住、干得好，都成了当前棘手的问题。

权力这样下放，成了“烫手山芋”

——“土办法”不能用，新办法不会用。乡镇综合执法改革既是放权赋能，也强化了基层依法治理的规范性，要求干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。这导致一些地方行之有效的“土办法”不管用，也不能用了。

北方某省一名镇长告诉半月谈记者，过去县里为了整治露天焚烧秸秆曾发文规定，对于露天焚烧秸秆的行为不光要制止，还要重罚3000元。“综合执法改革后，老百姓不干了，必须要拿出罚款的法律依据，我们一查还真没找到。没有依据不能乱执法，但县里的规定不落实同样不好交差。”

——基层改革了，但上级要求没变动。基层改革后，治理模式也在发生转变，上下级都需要主动适应变化，在法治轨道内共同寻找治理最优解。一些基层干部表示，他们最担心的是“下改上不动”，下放权力的同时，工作方式未能随之调整。

中部地区一名乡镇干部说，以消防检查为例，加油站的灭火器有没有摆放够，线路有没有老化，一眼就能看出来。但如果涉及处罚，必须走立案受理、调查取证、审核、决定、告知等环节，每个环节都有期限，不同环节期限还不相同，都得一步一步走。

“乡镇哪有那么多时间和人力走这么多流程。”这名干部说，不久前检查发现一处农村违建，上级领导要求一个星期内必须拆除。这么短的时间根本走不完执法流程，他们硬着头皮干完了，随后就收到行政复议通知书，由于程序违法最终败诉。

——权力一放了之，部门推诿扯皮。执法权限下放基层，旨在推动治理重心下移，及时发现解决问题、化解矛盾。行政执法涉及各行各业，是一项专业性较强的工作，执法人员必须熟练掌握有关法律和专业，但基层执法人员普遍存在专业性不强的问题。一些地方一放了之，将矛盾推给了基层。

中部地区一名乡镇党委书记说，有的县局遇到群众反映问题不受理，简单以“执法权下放了”的名义，一股脑都推给了乡镇。去年上级检查指出，当地有40处土地片区违法，原本应该是执法主体的县自然资源局，如今只负责督查。可解决土地违法问题，必须要自然资源部门的专业图库。乡镇两手空空如何执法？

半月谈记者调查发现，在执法权下放过程中，一些地方部门“搭车”放权，推脱责任。黄河沿岸一名乡镇干部说，有人在黄河边私建养殖场，按照法律规定，县级以上人民政府水利行政主管部门是执法主体，但他们上报后，对方却说乡镇就有执法力量，要求属地管理，属地执法。

提升精准性，保持灵活性

武汉大学社会学院教授吕德文表示，向乡镇放权赋能，是强化基层治理能力的重要举措。随着城镇化程度加快，农村地区人与人之间的关系日益复杂，需要法律及时规范，提升基层治理的法治化水平。

村干部与草莓种植户交流

同时，对基层综合执法中心如何建设、执法权如何配置等问题，也需要重点关注。基层工作有其特殊性，需要直接面对群众，而群众的诉求以及与群众打交道的方式，常常并不“规范”。凡事都摆出“公事公办”的架势，说话“硬邦邦”，群众不会买账。基层治理的核心，仍然是提升开展群众工作的能力。

吕德文认为，改革过程中，应当赋予乡镇一定的自由裁量空间，在规范执法的同时，强化协调、调解等非执法的治理手段，保持基层政府机制灵活、随时调配治理力量的优势。

一些受访基层干部表示，执法重心下移还需厘清条条块块之间的关系。一是上级政府部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督，建立健全行政处罚协调配合机制；二是结合基层实际，提升放权赋能的科学性和精准性，对不同类型的乡镇差异化赋能。

（刊于《半月谈》2023年第6期）

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