前脚还在谈心,转身就要执法?执法权下放基层干部面临身份之惑 天天短讯

半月谈记者 梁晓飞 王劲玉


(资料图)

各地近年来大力推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉,通过放权赋能,乡镇政府“权小责大”的困局得以改善,基层治理体系加快重塑。伴随权力下放,面对刚性的行政执法规范,基层干部传统的柔性工作方式遭遇挑战,特别是在改革衔接过渡阶段,一些基层干部存在身份之惑。

一会儿唱红脸,一会儿唱白脸

中部地区一名乡镇干部向半月谈记者讲出他的困惑:随着越来越多的执法权下放,过去跟群众打成一片的乡镇干部,突然成了群众“对立面”。

“乡镇一些商户经营不够规范,过去县工商局执法人员经常下来检查,有时商户不理解有意见,闹得不愉快,但该处罚的都会处罚。下达处罚通知后,我们乡镇干部就上门做工作,这样既把工作干了,也不会让群众有意见。”这名基层干部说,乡镇是熟人社会,作为老百姓的贴心人,许多时候扮演着“和事佬”的角色,但现在不得不直接和群众起冲突。

村干部和农户一起采摘茄子

随着乡镇综合执法改革的实施,大批行政处罚权集中下放,各乡镇组建了综合执法队伍,从露天焚烧秸秆、无照经营,到占用耕地、违规挖砂采矿等违法行为,都由乡镇、街道执法,涉及自然资源、生态环境、交通运输、卫生健康等多个领域,过去基层“看得见却管不着”的不少问题得到解决。

然而,基层工作千头万绪,不少人身兼数职。改革后,有人既是包村干部,也是执法队员,前一刻还在跟群众敞开心扉谈心谈话,下一刻就要跑去开罚单,身份之变带来诸多新挑战。

“过去碰到问题以劝说为主,一来二去大家就成了朋友。现在发现问题就要依法处理,老百姓接受不了,工作可能更不好干。”中部地区一名镇长说,哪些该罚、怎么罚、罚完怎么办,执法权力下放,能否接得住、干得好,都成了当前棘手的问题。

权力这样下放,成了“烫手山芋”

——“土办法”不能用,新办法不会用。乡镇综合执法改革既是放权赋能,也强化了基层依法治理的规范性,要求干部群众办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。这导致一些地方行之有效的“土办法”不管用,也不能用了。

北方某省一名镇长告诉半月谈记者,过去县里为了整治露天焚烧秸秆曾发文规定,对于露天焚烧秸秆的行为不光要制止,还要重罚3000元。“综合执法改革后,老百姓不干了,必须要拿出罚款的法律依据,我们一查还真没找到。没有依据不能乱执法,但县里的规定不落实同样不好交差。”

——基层改革了,但上级要求没变动。基层改革后,治理模式也在发生转变,上下级都需要主动适应变化,在法治轨道内共同寻找治理最优解。一些基层干部表示,他们最担心的是“下改上不动”,下放权力的同时,工作方式未能随之调整。

中部地区一名乡镇干部说,以消防检查为例,加油站的灭火器有没有摆放够,线路有没有老化,一眼就能看出来。但如果涉及处罚,必须走立案受理、调查取证、审核、决定、告知等环节,每个环节都有期限,不同环节期限还不相同,都得一步一步走。

“乡镇哪有那么多时间和人力走这么多流程。”这名干部说,不久前检查发现一处农村违建,上级领导要求一个星期内必须拆除。这么短的时间根本走不完执法流程,他们硬着头皮干完了,随后就收到行政复议通知书,由于程序违法最终败诉。

——权力一放了之,部门推诿扯皮。执法权限下放基层,旨在推动治理重心下移,及时发现解决问题、化解矛盾。行政执法涉及各行各业,是一项专业性较强的工作,执法人员必须熟练掌握有关法律和专业,但基层执法人员普遍存在专业性不强的问题。一些地方一放了之,将矛盾推给了基层。

中部地区一名乡镇党委书记说,有的县局遇到群众反映问题不受理,简单以“执法权下放了”的名义,一股脑都推给了乡镇。去年上级检查指出,当地有40处土地片区违法,原本应该是执法主体的县自然资源局,如今只负责督查。可解决土地违法问题,必须要自然资源部门的专业图库。乡镇两手空空如何执法?

半月谈记者调查发现,在执法权下放过程中,一些地方部门“搭车”放权,推脱责任。黄河沿岸一名乡镇干部说,有人在黄河边私建养殖场,按照法律规定,县级以上人民政府水利行政主管部门是执法主体,但他们上报后,对方却说乡镇就有执法力量,要求属地管理,属地执法。

提升精准性,保持灵活性

武汉大学社会学院教授吕德文表示,向乡镇放权赋能,是强化基层治理能力的重要举措。随着城镇化程度加快,农村地区人与人之间的关系日益复杂,需要法律及时规范,提升基层治理的法治化水平。

村干部与草莓种植户交流

同时,对基层综合执法中心如何建设、执法权如何配置等问题,也需要重点关注。基层工作有其特殊性,需要直接面对群众,而群众的诉求以及与群众打交道的方式,常常并不“规范”。凡事都摆出“公事公办”的架势,说话“硬邦邦”,群众不会买账。基层治理的核心,仍然是提升开展群众工作的能力。

吕德文认为,改革过程中,应当赋予乡镇一定的自由裁量空间,在规范执法的同时,强化协调、调解等非执法的治理手段,保持基层政府机制灵活、随时调配治理力量的优势。

一些受访基层干部表示,执法重心下移还需厘清条条块块之间的关系。一是上级政府部门应当加强组织协调、业务指导、执法监督,建立健全行政处罚协调配合机制;二是结合基层实际,提升放权赋能的科学性和精准性,对不同类型的乡镇差异化赋能。

(刊于《半月谈》2023年第6期)

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